En la esfera de lo público, en particular de las Administraciones Públicas, la confianza se traduce, principalmente, en principios como el de legalidad y el de seguridad jurídica, sobre un trasfondo de contrato social. Y es bien sabido que en el Derecho Público, el principio de legalidad ha estado y está dominado por el principio de la imperatividad de la norma jurídico-positiva. Sin embargo, es lícito e incluso loable que, conscientes de las limitaciones inherentes a la norma jurídica, los responsables de dirigir las Administraciones se interroguen sobre la posibilidad y conveniencia de llenar un espacio al que la norma jurídica en sentido estricto o no llega o lo hace con escasa eficacia; todo ello, para tratar, en última instancia, de mejorar los servicios prestados a los ciudadanos.
Sin duda, ha sido esta inquietud la que ha animado a la Administración Foral de Navarra a adoptar el Código Orientativo de Buenas Prácticas Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos, en sus relaciones con los ciudadanos, (http://www.navarra.es/home_es/Actualidad/BON/Boletines/2010/20/Anuncio-10/). Así se deduce de su exposición de motivos, en la que tras referirse a los Códigos de buena conducta administrativa de las instituciones, hoy, de la Unión Europea, cita como antecedente inmediato el Código que, con el mismo nombre, se aprobó mediante la Orden Foral 46/2004, de 15 de julio de 2004, al objeto de "recoger en un texto público los principios básicos y reglas generales que han de inspirar la que se considera idónea relación entre una Administración moderna, democrática y servicial, y la ciudadanía."
Además de agradecer que no se recurra a la ya algo sobada excelencia y que se aspire sólo -y nada menos- a la idoneidad, hay que notar que el Código de Buenas Prácticas Administrativas de 2010 pretende adaptar el anterior a la evolución normativa, con el triple objetivo de aproximar, mejorar e informar: "aproximar más la Administración a la ciudadanía", "mejorar la calidad en su actividad" e "informar al personal de la Administración, de manera detallada, de las pautas a seguir en el trato con la ciudadanía, así como informar a ésta de la conducta que debe esperar en su trato normal con la Administración".
Hasta aquí, todos contentos; ningún problema. La cosa se complica cuando en el capítulo I, que contiene las orientaciones generales del código, leemos (apartado I) que en sus relaciones con la ciudadanía, tanto la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, como su personal, ajustarán su actuación "en la mayor medida posible" a los principios y reglas generales establecidas en el Código de Buenas Prácticas Administrativas. Y en coherencia con lo anterior, se proclama su naturaleza orientativa, (apartado III) "salvo en aquellas directrices derivadas del cumplimiento de la normativa vigente. Sus previsiones no pueden ser alegadas como de cumplimiento obligatorio frente a la Administración pública."
Los problemas comienzan cuando al analizar el texto de este código se llega a la siguiente conclusión: la mayor parte de su contenido -¿quizá más de un noventa por ciento?- no puede ser orientativo, ya que reproduce disposiciones normativas que son de obligada observancia por la Administración.
¿O acaso es algo distinto al principio de legalidad que consagra la Constitución lo que se afirma en el Código entre los principios y reglas generales de la buena práctica administrativa relativos a la aplicación de las leyes? Dice el Código que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos "actuarán en todo momento de conformidad con la Ley y el Derecho y aplicarán las normas y procedimientos establecidos en la normativa. En particular, velarán porque los actos administrativos que puedan afectar a los derechos e intereses de las personas se basen en la Ley y no sean contrarios al ordenamiento jurídico." Algo parecido sucede cuando se trata en el Código del respeto a la dignidad de la persona (art. 10 CE), de la imparcialidad y de la necesidad de motivar los actos administrativos (artículos 28-29 y 54 de la Ley 30/1992), de la responsabilidad de la Administración (art. 106.2 CE), de la desviación de poder (art. 70.2 de la Ley 29/1998) o de la doctrina de los actos propios... Son sólo algunos ejemplos, pero ¿conviene incluir en un documento que se dice orientativo principios y reglas imperativos? ¿Qué se gana con ello? ¿Confianza y seguridad jurídica? ¿Confusión, quizá?
Cierto es que hay alguna previsión en el Código que puede aportar algo más, un plus o precisión respecto a aquello a lo que la Ley obliga. En esta línea, se prevé que el personal, en el desempeño de sus funciones, se abstendrá de "manifestar opiniones particulares"; además, "deberá proceder con diligencia, cortesía, respeto y amabilidad en sus relaciones con las personas a las que deban atender", (capítulo II, I, 3 y 6) o que en sus resoluciones "intentará, en la medida de lo posible, utilizar un lenguaje comprensible por cualquier persona y empleará términos o expresiones jurídicas únicamente cuando sea necesario" y que la información que se facilite a los solicitantes "tratará de ser, en la mayor medida posible, clara y comprensible" (capítulo II, III, 10 y 11).
En cualquier caso, el alcance y la naturaleza de los códigos de conducta está por estudiar, más aún en el ámbito del Derecho Público; esta es la razón de ser del grupo de investigación[2] que anima este sitio en la red. Pero una cosa, parece clara; los códigos de conducta no pueden ser simples concesiones a la moda o al ego de quienes los conciben y si no aportan algo más o algo distinto de lo que dice la Ley, sino que se permiten incluso diseminar cierta confusión sobre la imperatividad de determinados principios, pues mejor que no existan. Porque en lugar de generar confianza y propiciar la seguridad jurídica, quizá la menoscaben o, en el mejor de los casos, la dejen igual o que en lugar de orientativos, nos hallemos ante códigos desorientativos.
[1] Véase la Orden Foral 46/2010, de 25 de enero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por la que se aprueba el Código Orientativo de Buenas Prácticas Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos, en sus relaciones con los ciudadanos, publicada en el Boletín Oficial de Navarra del viernes, 12 de febrero de 2010, núm. 20, pp. 2.171-2.173.
[2] Véase el trabajo colectivo de próxima aparición REAL PÉREZ, Alicia (Dir.), ¿Derecho blando?: Estudios jurídicos sobre los códigos de conducta y otras formas de autorregulación, Tirant Lo Blanch, 2010 y, dentro de él, en el campo del Derecho Público, DÍAZ-ROMERAL GÓMEZ, Alberto, "Los códigos de conducta en el Derecho Público, ¿moda o adaptación a una realidad volátil?: Reflexiones en torno al Código de conducta de los empleados públicos previsto en la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público".
COMENTARIOS
"1. Transparencia en la actividad administrativa.
En sus relaciones con la ciudadanía, la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos actuarán de forma transparente, sin otros límites que los impuestos por el respeto a los derechos fundamentales de las personas y a las leyes."
Lo que sucede, es que tanto por la redacción tan poco concreta de este párrafo, como por el carácter orientativo del código, la transparencia se queda en poco más que en una declaración de intenciones.
Y en España, seguimos sin contar con instrumentos jurídicos adecuados que favorezcan la transparencia (y, en consecuencia, permitan limitar la corrupción). Pero esto es demasiado pedir a un código de conducta o de buenas prácticas administrativas...
En cualquier caso, estoy de acuerdo con lo que señala Ignacio Ortega; al menos se menciona como criterio orientativo de la actividad de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y eso es, aunque limitado, un avance.
http://www.congreso.es/public_oficiales/L7/CONG/DS/PL/PL_119.PDF
Porque todos los miembros de este equipo de investigación creemos que se trata de un avance importante.
Precisamente, lo que pretendemos con esta iniciativa en el BLOG es llamar la atención sobre temas de actualidad en relación con CDCs, y compartir opiniones y posturas con todos los que estén interesados en CDCs.
La nota del prof. Díaz-Romeral pone sobre la mesa -ciertamente- algunos problemas o inseguridades, o contradicciones, que el CDC en cuestión pudiera generar.
Alberto Díaz-Romeral, como buen administrativista que es, llama la atención sobre tales extremos, en el ánimo de procurar que el CDC no incurra en ellos. O, dicho de otra manera, en el ánimo de que el CDC, muy buena iniciativa, sea lo más perfecto y seguro posible.
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